DILEMA PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO AMÉRICA LATINA. PARTE 2

APUNTES SOBRE LA REALIDAD EN EL SIGLO XXI

DR. CARLOS MANUEL VILLABELLA ARMENGOL

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México

SINOPSIS DEL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO CONTEMPORÁNEO

Parte 2

2. La Forma de gobierno de la región en entredicho

En los años ochenta de la centuria anterior las juntas castrenses y caudillos militares cedieron el poder obligados por las circunstancias y el cambio de estrategia en la Doctrina de Seguridad Nacional implementada por Estados Unidos. Así, en esa década, se organizaron elecciones y se desarrollaron asambleas constituyentes en algunos países.

En ese contexto de recuperación democrática e institucional, se suscitó el debate sobre el funcionamiento de la firma de gobierno presidencial y su incidencia en la democracia y la estabilidad política. El punto de partida del análisis lo constituyó el evento sobre reforma política y estabilidad democrática efectuado en marzo de 1987 en Fortín de Santa Rosa, Uruguay. De las reflexiones del cónclave, emergieron dos escritos que marcaron pauta: en 1985 Juan Linz difundió el trabajo “Presidential and Parliamentary Government. Does it Make a Difference?”, y en 1988 Dieter Nohlen y Aldo Solari publicaron “Reforma política y consolidación democrática. Europa y América Latina”. A partir de ese momento, el tema se convirtió en centro de las discusiones teóricas.

Un sector de los teóricos apostilló que el presidencialismo era un modelo de gobierno que, por su estructura orgánica rígida, tendía a la ingobernabilidad, los bajos rendimientos democráticos y la parálisis funcional; propiciando que las crisis de gobernabilidad desembocaran en la desestabilización del régimen político en su conjunto:

Una comparación cuidadosa entre parlamentarismo y presidencialismo en cuanto tales, lleva a la conclusión que, en balance, el primero es más conducente hacia democracias estables que el último. El historial de los países gobernados por un presidente varía de malo a desalentador y nos lleva a preguntarnos si su problema político no se debe al propio presidencialismo.

Otro autores como Nohlen fueron comedidos,8 razonando que no existen tipologías ideales de formas de gobierno y que el análisis dicotómico presidencialismo vs. parlamentarismo basado en el diagrama institucional es engañoso, porque desconoce el medio ambiente social, cultural, económico y político en que se desempeña el sistema de gobierno, lo cual constituye un factor determinante de su funcionalidad. Se obvia además que el parlamentarismo no funciona con la misma eficiencia en toda Europa y que el presidencialismo tiene estabilidad en determinados países:

Debatir, por tanto, sobre las bondades de los sistemas de gobierno en el nivel de los tipos ideales conduce a una grave deformación teórica y práctica. Se sabe que los tipos ideales como tales no existen en forma pura ni son «buenos» ni «malos» por su correspondiente conformación. Constituyen un marco de características en el cual se agrupa la gran multiplicidad de sistemas concretos. Por tanto, el desarrollo de las formas de gobierno se explica a partir de situaciones históricas específicas.

A partir de estas valoraciones, se delinearon diversas alternativas. Verbigratia, Linz defendió la adopción de la forma de gobierno parlamentaria, Nohlen apreció la necesidad de introducir elementos de este sistema, Nogueira contempló la posibilidad de instrumentar un régimen semi-parlamentarismo, y Sartori postuló una tipología de presidencialismo alternativo o de dos motores.

El debate repercutió en los procesos constituyentes que se sucedieron en los siguientes años y se convirtió en tema central de las reformas políticas efectuadas en la región.

3. Del debate a la metamorfosis del presidencialismo

En América Latina todos los países adoptaron la forma de gobierno presidencial tras su independencia, con la excepción de México y Brasil que instauraron un régimen monárquico. En México existió un Primer Imperio de 1821 a 1823 que se extendió a Centroamérica, y luego un Segundo Imperio entre 1864 y 1867. En Brasil la experiencia monárquica se extendió de 1825 a 1889. Es de citar también a Uruguay que tuvo un ensayo de gobierno convencional entre 1917 y 1933, al que siguió un régimen semiparlamentario instaurado por la Constitución de 1934, y luego, un segundo período de forma de gobierno directoral entre 1952 y 1967.

La recepción y predominio del presidencialismo se ha explicado con argumentos históricos, culturales y de gobernabilidad, pero una razón puntual fue el influjo de Estados Unidos. No obstante, su refrendo no constituyó un clon del prototipo norteamericano, ni su funcionamiento ha gozado de la misma estabilidad. Ejemplo de lo primero es la regulación más detallada del funcionamiento y facultades del ejecutivo y el legislativo, la elección directa del presidente, la mayor incidencia de éste en el proceso legislativo, la ausencia de vicepresidente en algunos países o la existencia de dos en otros; etc. Expresión de lo segundo es la fragilidad institucional del sistema en Latinoamérica, la dificultad para generar democracias estables, y su ejercicio caudillista, clientelar y populista.

La redemocratización ocurrida durante las últimas décadas del siglo anterior impulsó la revisión crítica del diseño orgánico-funcional del sistema, como se mencionó.

Las acciones de reforma provocaron la mutación de la forma de gobierno en dos puntos cardinales: delineación de un ejecutivo menos hegemónico e introducción de instituciones parlamentarias. En esa tesitura, las mutaciones fueron de una soft dimension (conversión nominal de los secretarios en ministros, afirmación de que el poder ejecutivo se desempeña por el presidente y los ministros) a una strong dimension (introducción de órganos de gobierno, refrendo del mecanismo de censura a los ministros).

Aunque las reformas comenzaron en las constituciones redactadas en los años sesenta del siglo anterior, los diferentes momentos constitucionales descritos en el primer epígrafe implicaron momentos de profundización en la conversión del sistema.

La gradación del presidencialismo en el área fue advertida por estudiosos del derecho comparado. Verbigratia, Sánchez Agesta distinguió entre presidencialismo puro, atenuado y con aproximación al parlamentarismo. Colomer Vidal diferenció el presidencialismo hegemónico de excepción, hegemónico constitucional democrático, de sujeción parlamentaria y de equilibrio de poderes. Loewenstein destacó al presidencialismo puro, atenuado y de aproximación al parlamentarismo. Bidart Campos apreció el presidencialismo puro, híbrido e intermedio. Biscarretti di Ruffia calificó el presidencialismo en democrático y autoritario. Nogueira Alcalá consideró el presidencialismo puro, atenuado y parlamentarizado. Carpizo identificó el presidencialismo puro, predominante, atemperado, con matices parlamentarios y parlamentarizado.

Siguiendo esta línea de pensamiento, pero simplificando las categorías, distingo en el mapa constitucional actual de Latinoamérica tres tipologías de presidencialismo: puro, atenuado y con correctivos parlamentarios.

El modelo puro tiene una fisonomía y funcionamiento cercano al original arquetipo norteamericano, y está presente en Chile y México. Debe anotarse como diferencia, que la Constitución chilena dedica una sección a los ministros de estado que otorga un mayor realce a estos funcionarios, aunque el texto precisa que son colaboradores directos e inmediatos del presidente en el gobierno y la administración del Estado.

El modelo atenuado se caracteriza por la despersonalización del poder ejecutivo y la existencia de un órgano de gobierno, aspectos que transmutan el diseño primigenio del sistema: Se ha contornado en Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, y Nicaragua:

•             Las cartas magnas de Brasil, Costa Rica y El Salvador exponen que el poder ejecutivo es desempeñado por el presidente y los ministros como colaboradores; o como señala el texto salvadoreño: por un órgano ejecutivo integrado por el presidente, el vicepresidente, los ministros y los viceministros.

•             Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua institucionalizaron consejos de ministros encabezados por el presidente (Costa Rica lo denomina consejo de gobierno). La constitución de los primeros dos países le reconocen funciones al órgano y le dedica varios artículos a su regulación.

•             En estos países se reconoce al legislativo la facultad de solicitar informes a los ministros e interpelarlos. La Constitución de Brasil plantea que el congreso fiscaliza los actos del ejecutivo, y la de El Salvador que puede recomendar al presidente la destitución de algún ministro.

El modelo de presidencialismo con correctivos parlamentarios se tipifica por la legitimación de instituciones de gobierno y mecanismos funcionales del sistema parlamentario, aunque no hay rasgos homogéneos en los países que catalogamos de esta forma. Se ha configurado en Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela:

•             En Bolivia, Guatemala y Panamá el poder ejecutivo se deposita en un órgano integrado por el presidente, el vicepresidente y los ministros. En las constituciones de Ecuador y Venezuela se señala que el presidente es jefe de Estado y de gobierno, pero al paralelo, éste ejerce la función ejecutiva junto a los ministros y funcionarios. Se exceptúan los textos de Argentina y Colombia que realzan la figura presidencial al destacar que es jefe de Estado, de gobierno, y suprema autoridad administrativa.

•             Con excepción de Ecuador, los países señalados institucionalizan un órgano de gobierno. En Argentina se denomina gabinete de ministros, en Panamá consejo de gabinete, en Colombia gobierno nacional, y en Bolivia, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay, consejo de ministros.

•             En todos los casos al órgano de gobierno se le reconocen atribuciones propias. El texto constitucional de Argentina refrenda solo las funciones del jefe de gabinete, el de Bolivia las atribuciones de los ministros, y el de Venezuela precisa las facultades que el presidente debe ejercer en compañía del consejo de ministros. Resalta la Constitución de Uruguay que no reconoce facultades al presidente de manera unipersonal, sino junto a los ministros.

•             Se refrenda el voto de censura o procedimiento de confianza contra los ministros, procedimiento que, de prosperar, los obliga a dimitir. En Uruguay la censura puede ser individual, plural contra varios ministros y colectiva contra el consejo en pleno. En Venezuela la censura procede también contra el vicepresidente.

•             En Argentina y Perú se legitima la figura del primer ministro que coordina la actividad administrativa, dirige el funcionamiento del consejo y representa al gobierno ante el legislativo. El jefe de gabinete argentino tiene responsabilidad política directa ante el congreso. El presidente del consejo de ministros peruano tiene que presentar al congreso el programa político y solicitar su confianza.

•             En Perú y Uruguay se regula la cuestión de confianza, mecanismo por el cual el gobierno solicita al legislativo una votación que exponga el respaldo que tiene para instrumentar determinada política.

•             Los documentos constitucionales de Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela legitiman que el presidente puede disolver al legislativo en determinados supuestos.

Como se advierte, las variables organizacionales y funcionales que se introdujeron en la forma de gobierno de América Latina implicaron una mutación de éste, acercándolo formalmente al modelo parlamentario, sobre todo en las naciones reseñadas en el último grupo.

4. ¿se lograron los propósitos?

Un sector de la academia con el que comulgué, ponderó el derecho constitucional gestado durante las últimas décadas del siglo anterior por su vocación transformadora, sus propuestas experimentales y su ruptura con las fórmulas del constitucionalismo de raigambre liberal… Luego de tantos años de inmovilismo y de calco de tendencias foráneas, un movimiento constitucional de cariz iconoclasta, innovador y procurador de justicia social, provocaba entusiasmo. En un artículo publicado en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado señalé que, no obstante ello, la exuberancia de principios y contenidos de los textos constitucionales de última data, la fragilidad de algunas de sus propuestas institucionales, su dependencia de una economía con superávit, y su filiación con un liderazgo populista incapaz de reciclarse, constituían aspectos que atentaban contra su continuidad.

Un análisis crítico que enjuicie en qué medida se transfiguró realmente la realidad constitucional latinoamericana se encuentra pendiente, y en esa tesitura, igualmente el cuestionamiento de si la metamorfosis a la forma de gobierno presidencial logró el propósito deseado. Sobre este último punto, externo tres evidencias que lo ponen en duda.

La primera es que, durante los últimos años, en más de veinte ocasiones, se ha interrumpido el desempeño del poder ejecutivo y el legislativo, por acciones sociales, golpe militar o deposición anticipada. Ello refleja que los cambios jurídico-institucionales no impidieron la fragilidad del desempeño del poder político y la intromisión de las Fuerzas Armadas en la vida pública. Este dato es inadvertido en ocasiones porque resulta menor en comparación con la historia precedente del continente, donde se produjeron más de 100 golpes de Estado, aproximadamente en 130 ocasiones hubo presidentes interinos porque los titulares no culminaron su mandato, y en más de veinte de ocasiones gobernaron juntas militares que llegaron al poder por medios violentos.

Enumero los momentos en se ha quebrantado la continuidad de los poderes públicos durante los últimos años: destitución de Fernando Collor de Mello en Brasil (1992) mediante juicio político; remoción de Carlos Andrés Pérez en Venezuela (1993) por el poder legislativo; separación de Abdala Bucarán Ortiz en Ecuador (1997) por el órgano legislativo; renuncia de Raúl Cubas Grau en Paraguay (1999) ante la amenaza de juicio político; separación de Alberto Fujimori en Perú (2000) por parte del congreso; derrocamiento de Jamil Mahuad Witt en Ecuador (2000) por un movimiento indígena campesino que logró el apoyo de las Fuerzas Armadas; dimisión de Fernando de la Rúa en Argentina (2001) ante la presión de una rebelión popular que sumó el apoyo de la clase media de Buenos Aires; golpe de estado a Hugo Chavez Frías en Venezuela (2002), malogrado por el movimiento popular que obligó al Ejército a liberarlo; expulsión de Gonzalo Sánchez de Losada de Bolivia (2003) por un movimiento popular; destronamiento de Lucio Gutiérrez Borbúa de Ecuador (2005) por un movimiento cívico militar; renuncia de Carlos Mesa Gisper en Bolivia (2005) compulsado por una crisis social y la huelga liderada por la Central Obrera Boliviana; golpe de Estado a José Manuel Zelaya Rosales en Honduras (2009); separación de Fernando Lugo Méndez de Paraguay (2012) mediante impeachment express; abdicación de Otto Pérez Molina en Guatemala (2015) al ser desaforado por acusaciones de corrupción; dimisión de Dilma Vana da Silva Ruseff en Brasil (2016) por juicio político (debe diferenciar el impeachment que se realizó a Collor de Mello por acusaciones de corrupción y tráfico de influencia, de los efectuados a Fernando Lugo y Dilma Ruseff que tuvieron las características de un golpe de estado jurídico).

En esta enumeración hay que incluir los autogolpes de Estado efectuados por Alberto Fujimori en Perú (1992) y Jorge Serrano Elías en Guatemala (1993), que interrumpieron el mandato del poder legislativo. Fujimori, con el respaldo del

Ejército y la simpatía de parte de la población, disolvió el congreso e intervino el poder judicial. Serrano disolvió el legislativo, la corte constitucional, la corte suprema y destituyó al procurador, pero luego de varios días de crisis abandonó la presidencia.

El segundo dato que reseño es que las facultades jurídicas y meta constitucionales del presidente no mermaron en la práctica, en algunos países incluso, se ampliaron mediante reformas constitucionales. Ello es ostensible, por ejemplo, en la intervención del titular del ejecutivo en la formación de las leyes. En este punto, cuenta con iniciativa legislativa, incluso, exclusiva en determinadas materias (Chile, Brasil, Colombia y Ecuador); tiene facultad para solicitar trámite de urgencia para sus proyectos legislativos (Chile, México, Brasil, Nicaragua, Bolivia,

Colombia, Ecuador y Paraguay); puede emitir normas con fuerza de ley previa habilitación (Chile, Brasil, Argentina, Colombia, Panamá, Perú y Venezuela); cuenta con poder de veto legislativo total y parcial superable solo por mayoría extraordinaria de las cámaras.

El predominio del ejecutivo se manifiesta también en la potestad que tiene éste para incidir en nombramientos, algunos, trascendentes en el contrapeso de poderes como los magistrados de la máxima instancia judicial o los jueces del órgano de control constitucional (México, Panamá, Guatemala, Nicaragua, Chile, Argentina,

Brasil, Ecuador, Bolivia, Venezuela). Asimismo, su facultad para declarar estados excepcionales en los que se asumen poderes extraordinarios o restringen derechos (Honduras, Chile, Argentina, Paraguay, Venezuela, Bolivia, Perú).

El tercer aspecto que destaco es la reelección presidencial, aspecto que ha progresado en los últimos años, y en el que se produjo una traslación de postura, ya que, de la prohibición o aceptación excepcional, se ha franqueado la reelección inmediata e ilimitada. Parte 2 de 7 continuará cada semana

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